Viceministro de Educación
República de Panamá

Dice sabiamente nuestro Código Civil, en su artículo 9, que cuando el sentido de la ley es claro, no se debe desatender su tenor literal so pretexto de consultar su espíritu. Esta elemental norma de hermenéutica legal igualmente se debe aplicar a los tratados internacionales ratificados por Panamá, ya que estos tienen carácter de Ley de la República, por lo tanto, deben ser evaluados tomando primordialmente en consideración el valor intrínseco de sus nor-mas. Solo de esta manera se puede realmente concluir sobre su conveniencia o no, con objeto de procurar su prórroga, en el primer supuesto, o su terminación o revisión, en el segundo. Si este es el razonamiento lógico a seguir con respecto a cualquier ley o tratado, con mayor razón tiene que serlo para Panamá con relación a los tratados sobre el Canal de Panamá.

Esto es muy importante tenerlo en mente ya que la construc-ción del Canal Interoceánico no ha significado para la República de Panamá los tributos o beneficios de las cuatro partes del globo, como en un principio se pensó que su construcción traería. Y es que la forma como los Estados Unidos de Amé-rica impusieron, interpretaron y aplicaron el Tratado Hay-Bunau Varilla de 1903 fue más bien fuente de frustraciones, resentimientos y con-flictos entre ambos países. Siendo el nuestro, por ser el más débil, el que saliera siempre peor librado.

Sin embargo, para los defensores del régimen militar que se impuso en Panamá en 1968 –y que culminó 21 años después con la invasión del 20 de diciembre de 1989– al hablar de los logros y beneficios alcanzados con la firma de los Tratados Torrijos-Carter convenientemente se refieren únicamente al Tratado del Canal de Panamá, cuyo mérito principal consistió en haber contenido los compromisos que los Estados Uni-dos de América adquirieron con Panamá, el 24 de septiembre de 1965, en la Declaración Robles-Johnson. Estos compromisos fueron los siguientes:

1. El Tratado de 1903 sería abrogado.

2. El nuevo tratado reconocería de manera efectiva la sobera-nía de Panamá sobre la Zona del Canal.

3. El nuevo tratado expiraría en una fecha determinada, para mencionar los tres primeros.

Pero estas mismas personas han guardado un completo mutismo sobre las adversas consecuencias para Panamá que ha de producir el Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente y al Funcionamiento del Canal de Panamá, en adelante Tratado de Neutralidad, que junto con el Tratado del Canal de Panamá, conforman los Tratados Torrijos- Carter.

Ese vano intento de ocultar el sol con una mano. De ignorar el contenido literal del Tratado de Neutralidad, por un lado, y por el otro, pon-derar el tratado del Canal de Panamá en nada favorecen nuestro interés nacional. Ello es así, porque al hacerse creer que los Tratados Torrijos-Carter son en su totalidad satisfac-torios para Panamá, al desinformar a la opinión pública acerca de la realidad jurídi-co-política que emerge de los mismos, nos impide como Nación prepararnos adecuadamente para la lucha que, sin duda alguna, tiene que em-prender el pueblo panameño, para terminar, de una vez por todas, con el neocolonialismo senatorial que ha venido a sustituir al colonia-lismo rooseveltiano de otrora, con el advenimiento de los Tratados Torrijos-Carter, y en especial al entrar en plena vigencia el Tratado de Neutralidad al mediodía del 31 de diciembre de 1999. De una manera irresponsable, se ha pretendido ignorar que existen cláusulas dentro del Tratado de Neutralidad que atentan contra nues-tra soberanía, independencia, integridad territorial y jurisdicción. Y mientras más tiempo vivamos ignorando o pretendiendo ignorar esa realidad, más dura y difícil habrá de ser nuestra lu-cha por nuestra soberanía total.

Es nuestro interés en el día de hoy con esta charla, hacer énfasis en los aspectos ocultos de los Tratados Torrijos-Carter que se en-cuentran en el Tratado de Neutralidad. No con el propósito de incomodar ni nada por el estilo ya que ello resulta irrelevante. Lo relevante –he aquí lo importante– es dar a conocer los aspectos ocul-tos de los Tratados Torrijos-Carter que se encuentran en el Tratado de Neutralidad, animados exclusivamente por un deseo de contribuir a que se conoz-ca a plenitud la justicia de nuestra causa y la razón que la alienta, causa ésta que no es otra que la reversión a Panamá de la facultad de obrar que el derecho internacional público reconoce a todo Es-tado sobre su territorio por razón de su soberanía salvo las limita-ciones que la neutralización del Canal de Panamá debe realmente imponerle.

El Tratado de Neutralidad no satisface el interés nacional de Panamá por las siguientes razones:

1. Va mucho más allá de los objetivos que debe abarcar un tratado de neutralización, ya que se refiere a cuestiones que han debido ser objeto de la jurisdicción exclusiva de la República de Panamá, tales como las relativas a la seguridad interior, eficien-cia y mantenimiento apropiado del Canal, contenidas en al Art. III, sección 1.

2. Con las disposiciones contenidas en los literales (a), (b) y (c) de la sección 1 del Art. III los Estados Unidos pretenden reservarse un derecho exclusivo de fiscalizar y calificar la forma como Panamá administrará, mane-jará y hará funcionar el Canal, lo que puede llegar a producir serias causas de conflictos entre Panamá y los Estados Unidos de América, en caso de considerar los Estados Unidos que Panamá no está manejando eficientemente el Canal, que no está proveyendo los servicios conexos necesarios para el tránsito a través del mismo, o que los peajes y otros dere-chos por servicio de tránsito y conexos no son justos, razonables y consistentes con los principios del derecho internacional.

3. Requerir a las naves como condición previa para el tránsi-to por el Canal, en el caso de naves pertenecientes a un estado u operadas por éste o por las cuales dicho estado hubiere aceptado responsabilidad, tan sólo una certificación del respectivo estado en el sentido de que cumplirá sus obligaciones de pagar conforme al derecho internacional, los daños resultantes de acciones u omisio-nes de dichas naves durante su paso por el Canal, no es suficiente garantía para salvaguardar nuestra integridad nacional. (Art. III sección 1, literal d).

4. Exigir a las naves de guerra, al igual que a las naves de propiedad de un estado u operados por él y utilizadas en ese mo-mento solamente en servicio no comercial de gobierno, en adelan-te naves auxiliares, que únicamente certifiquen haber cumplido con todos los reglamentos aplicables sobre salud, sanidad y cuarente-na, volvemos a repetir, no es suficiente garantía para salvaguardar nuestra integridad nacional. (Art. III sección 1, Literal e).

5. El literal (e) de la sección 1 del Art. III permite el tránsito por el Canal a naves de guerra y naves auxiliares dotadas de pro-pulsión y de armamento nuclear y hace posible, además, que trans-porten carga nuclear, a pesar de los peligros que ello podría repre-sentar para el estado panameño.

6. El hecho de que sea únicamente los Estados Unidos de América, en vez de varios los países que garanticen la neu-tralidad permanente del Canal de Panamá transgrede el principio de la neutralidad permanente, por cuanto esta ex-clusividad le da a los E.E.U.U. una supremacía militar sobre la vía interoceánica que no puede ser vista con buenos ojos por potencias rivales, sobre todo en caso de conflicto bélico en que los Estados Unidos sea beligerante (Art. IV). Además, no hay que excluir la posibilidad de que la neutraliza-ción del Canal quede sin garante en caso de que «en una guerra internacional en que los Estados Unidos fueran beligerantes, lleva-rán éstos la peor parte» –cosa que aunque muy difícil de concebir no está fuera de la posible.

7. El hecho de que el Art. VI conceda a las naves de guerra y naves auxiliares de los Estados Unidos de América derecho de transitar el Canal de modo expedito, término éste que ha sido interpretado por la En-mienda dos en el sentido de que tiene la intención «de asegurar el tránsito de esas naves por el Canal lo más rápidamente posible, sin trabas, con tramitación simplificada y, en caso de necesidad o emer-gencia, ponerse a la cabeza de la fila de las naves a fin de transitar rápidamente por el Canal», viene a convertirse en otro atentado contra el régimen de neu-tralidad permanente que se quizo establecer.

8. Y como si lo anterior fuera poco, el Entendimiento tres, pretextando determinar «la necesi-dad o emergencia» de la que nos habla la Enmienda dos, otorga a las naves de guerra y naves auxiliares de los Estados Unidos de América derecho a ponerse a la cabeza de la fila de las naves para transitar por el Canal, aún en el supuesto de que no exista verdade-ra necesidad o emergencia para ello, ya que de conformidad con dicho Entendimiento basta con que los Estados Unidos determinen, dispongan o decidan que se está ante un caso de necesidad o emer-gencia para que ellos puedan pretender que las naves aludidas se pongan a la cabeza de la fila, aunque tal necesidad o emergencia no exista realmente a juzgar por los hechos y circunstancias imperantes.

9. La Enmienda uno, la Reserva DeConcini y el Entendimien-to dos, otorgan a los Estados Unidos de América la facultad de defender el Canal contra cualquier agresión o amenaza dirigida contra el Canal o contra el tránsito pacífico de naves a través del mismo, sin que se de la solicitud previa que en ese sentido debería hacerle Pa-namá, por ser el soberano de la vía acuática neutralizada.

10. En los supuestos de que el Canal fuere cerrado o se inter-firiera con su funcionamiento, la Condición uno, o Reserva DeConcini faculta a los Estados Unidos de América para manejar el Canal, realizar todo tipo de intervenciones en Panamá, ocupar militarmen-te todo el territorio nacional y ejercer facultades que emanan de la soberanía sobre las áreas ocupadas, a fin de reabrir el Canal o re-anudar sus operaciones, según fuere el caso, independientemente de que el cierre o de que las interferencias se produzcan por moti-vos internos o externos

11. El Entendimiento uno, obliga a Panamá a dar plena consideración previa a los efectos de cualquier ajuste en los peajes en los patrones del tráfico de los Estados Unidos de América, inclu-yendo la consideración de factores que responden exclusivamente al interés nacional de los Estados Unidos, a saber:

a) Los intereses de los Estados Unidos en el mantenimiento de sus flotas nacionales.

b) El efecto de dicho ajuste en las diversas zonas geo-gráficas de los Estados Unidos.

c) Los intereses de los Estados Unidos en aumentar al máximo el comercio internacional.

12. En vista de que en el Tratado de Neutralidad, nuestros negociadores se olvidaron de exigir la in-corporación de una cláusula de arbitraje obligatorio o que reconociera la jurisdicción de la referida Corte, Panamá no podrá llevar sin el concentimiento previo de los Estados Unidos de América a un arbitraje internacional o al conocimiento de la Corte Internacional de Justicia ningún conflicto que surja entre ambos paises sobre la interpretación o aplicación del Tratado de Neutralidad. (Comentar el caso de los polígonos – Tratado del Canal)

13. El Tratado de Neutralidad regirá a perpetuidad o, por lo menos, la intención de los estados partes ha sido de que así sea. Esto, sin embargo, no es todo. Al hablarse de la perpetuidad del Tratado de Neutralidad podría pensarse que ella es aplicable tan sólo al Canal existente, como acontecía en el Tratado Hay-Bunau Varilla, por cuanto éste es el que fue objeto de ambos tratados. Mas lo cierto es que el régimen de neutralidad permanente estipulado en el Tratado de Neutralidad se ha de aplicar igualmente a cual-quier otra vía acuática internacional que se construya total o par-cialmente en territorio panameño, por mandato de la segunda ora-ción del Art. I, bien sea que en su construcción o financiamiento participen o hubieren participado los Estados Unidos de América, bien sea que no participen o hubieren participado. En lo que res-pecta al régimen concerniente al funcionamiento del Canal de Pa-namá, estipulado asimismo en el tratado de neutralidad, se debe distinguir si en la otra cualquiera vía acuática internacional que se construya, y que pueda ser manejada total o parcialmente en terri-torio panameño, los Estados Unidos participan o no, o hubieren participado o no, en su construcción o financiamiento. De participar o de haber participado, el régimen concerniente al funcionamiento del Canal de Panamá de que trata el Tratado de Neutralidad seria de la misma manera aplicable a esta otra vía acuática internacio-nal. En caso contrario, no.

14. Fue un descuido, de graves repercusiones, de nuestro equipo negociador, que cae incluso en la negligencia, el hecho de no haber incorporado en el Tratado de Neutralidad una cláusula que haga posible su revisión periódica, como requisito sine qua non para dar por concluidas las negocia-ciones, sobre todo ante las duras experiencias vividas por Panamá bajo el imperio del Tratado Hay-Bunau Varilla.

De todo lo aquí dicho, resulta fácil concluir que, como lo afirmaramos al co-mienzo de esta intervención, la lucha del pueblo panameño por liberar su territorio de las limitaciones jurisdiccionales impuestas por el malhadado Tratado Hay-Bunau Varilla no concluyó con la suscripción en Washington de los Tratados Torrijos-Carter. El nuevo Tratado del Canal de Panamá, como ya lo mencionaramos, feneció jurídicamente al mediodía del 31 de diciembre de 1999. Es igualmente cierto que, como consecuencia de lo anterior, a la República de Panamá le ha correspondido, desde ese mismo momento, administrar, funcionar y mantener el Canal, y a ella han re-vertido la totalidad de los bienes raíces y mejoras inamovibles que estuvieron usando los Estados Unidos de América para los fines de dicho tratado, al igual que los equipos que quedaron por razón del manejo, funcionamiento y mantenimiento del Canal.

Pero no es menos cierto que esos logros han quedado mediatizados en el Tratado de Neutralidad, con las enmiendas, con- diciones, reservas y entendimientos introducidos por el Senado estadounidense, al dar su consejo y consentimiento a la ratificación de ese tratado. Ahora bien, entre los poderes que el Tratado de Neutralidad otorga a los Estados Unidos de América, a perpetui-dad, se encuentran desgraciadamente los de manejar el Canal, los de realizar todo tipo de intervenciones en Panamá, los de ocupar militarmente todo el territorio de Panamá y los de ejercer las facul-tades que emanan de la soberanía sobre las áreas ocupadas, en los supuestos de que el Canal sea cerrado o sus operaciones inter-feridas, independientemente de que el cierre o de que las interferencias se produzcan por motivos internos o externos. De ahí que tengamos que concluir afirmando, muy a nuestro pesar, que en el Tratado de Neutralidad la soberanía e independencia de nuestro país ha quedado en entredicho, al igual que nuestra inte-gridad territorial y nuestro derecho a ejercer jurisdicción sobre nues-tro territorio y sobre todas las personas y cosas que en él se en-cuentran.

Esto que afirmamos tiene su explicación lógica. Y es que el objetivo principal que motivó la firma de el Tratdo de Neutralidad no fue realmente la neutralización del Canal, como supuestamente se dio a entender. El comercio y la seguridad de los Estados Unidos de América fueron los propósitos que en verdad inspiraron sus cláusulas. No por otra razón el Tratado de Neutralidad, con la reformas senatoriales, contiene disposiciones que ni siquiera las grandes potencias concibieron para la neutralización de ningún Canal ni en el siglo pasado ni a princi-pios de éste y que exceden los propósitos de la neutralidad perma-nente.

El Tratado de Neutralidad no tiene realmente por finalidad la neutralización del Canal de Panamá, que falazmente se declara en sus Art. I y II, por cuanto contiene disposiciones que desvirtúan esa neutralización, tales como el Art. VI, la Enmienda dos y los Entendimientos uno y tres. Estas disposiciones, como ya hemos podido advertir, colocan a los Estados Unidos de América en una posición de privilegio con respecto a cualquier otro estado distinto a Panamá, al dar a las naves de guerra y naves auxiliares de los Estados Unidos de América derecho de transitar el Canal de modo expedito. El Tratado Mallarino-Midlack, celebrado el 12 de diciembre de 1846 entre la Nueva Granada y los Estados Unidos, ha sido el único tratado en otorgar a los Estados Unidos derecho de vía o de tránsito a través de Istmo de Panamá en forma expedita. Un buen salto de ciento treinta años dimos, por lo tanto, con el Tratado de Neutralidad, pero hacia atrás.

Queda mas que demostrado que el régimen que el Tratado de Neutralidad establece para la navega-ción no se aplica a los buques de todos los Estados en condiciones de entera igualdad, lo cual compromete y pone en peligro la neutra-lización del Canal de Panamá.

Otra prueba irrefutable de que el Tratado de Neutralidad tiene como verdadera finalidad y objetivo la protección del comercio de los E.E.U.U. es que, de acuerdo al Entendimiento Uno, cualquier ajuste en los peajes por el uso del Canal deberá dar plena consideración a los efectos de tal ajuste en los patrones de tráfico de los Estados Unidos, incluyendo el interés de los Estados Unidos en el mantenimiento de su flota nacional, el efecto de dicho ajuste en las diversas zonas geográficas de los Estados Unidos y el interés de los Estados Unidos en aumentar al máximo el comercio internacional. Es cierto que el Entendimiento uno, establece expresamente que la conside-ración de estos factores debe hacerse en forma compatible con el : régimen de neutralidad. Mas esta compatibilidad no es posible, por-que la sola existencia de los factores aludidos merma la neutraliza-ción del Canal de Panamá, pues, coloca a los Estados Unidos, vuelvo y repito, en una posición de privilegio con respecto a cualquier estado distinto de Panamá, que es el soberano territorial. Aparte de esto, recorde-mos que las reglas contenidas en el Art. lII, sección 1, podrían ser utilizadas por los Estados Unidos para injerirse en la forma como Panamá manejara el Canal, proveerá los servicios conexos para el tránsito a través del mismo y fijará, además de los peajes, otro derechos por servicios de tránsito y conexos.

El solo hecho de que el Tratado de Neutralidad confiera a las naves de guerra y naves auxiliares de los Estados Unidos de Amé-rica derecho de transitar el Canal de modo expedito, es suficiente para concluir que la seguridad de éste país fue asimismo uno de los factores que toma en consideración el tratado. Pero existen, ade-más, otras circunstancias que fortalecen este criterio, a saber: La facultad de los Estados Unidos de defender el Canal contra cual-quier amenaza al régimen de neutralidad, sin que ocurra el llama-miento que en ese sentido debería hacerle Panamá según lo establece la Enmienda uno, la Reserva DeConcini y

el Entendimiento dos; los derechos que da a los E.E.U.U. de manejar el Canal, de realizar todo tipo de intervenciones en Panamá, de ocupar militarmente todo el territorio de la República y de ejercer facultades que emanan de la soberanía sobre las áreas ocupadas, en las hipótesis de que el Canal sea cerrado o sus operaciones interferidas, bien por motivos internos, bien por motivos externos, de acuerdo a la Reserva DeConcini.

El hecho de que en el Tratado de Neutralidad no se haya incluido, como era elemental, una cláusula de arbitraje obliga-torio o que reconozca la jurisdicción obligatoria de la Corte Interna-cional de Justicia, constituye un argumento adicional en favor de la tesis de que el comercio y la seguridad de los Estados Unidos de América o lo que es igual, de que los intereses vitales de los Estados Unidos de América fueron los motivos inspiradores de dicho tratado.

El régimen de neutralidad permanente contenido en el Trata do de Neutralidad, el cual no se aplica a perpetuidad tan sólo al actual Canal de esclusas, sino también a cualquier otra vía acuática internacional que se construya total o parcialmente en nuestro territorio (Art. 1), exige del pueblo Panameño el deber de seguir firme en su lucha por alcanzar nuestra completa y total sobernía. Objetivo principal de esta lucha tiene que ser la eliminación del Tratado de Neutralidad bien por la vía de la negociación, bien por la vía de su nulidad, ya que el Tratado de Neutralidad es en nuestra opinión, nulo, no sólo porque otorga a los Estados Unidos de América un supuesto «derecho» de agresión sino también porque impe-dirá a Panamá disponer libremente de su recurso natural más im-portante, al dar injerencia a los Estados Unidos en la forma como Panamá manejará el Canal, proveerá los servicios conexos para el tránsito a través del mismo y fijará los peajes y otros derechos por servicios de tránsito y conexos.

El objetivo de esa lucha que nos hemos permi-tido formular no significa, conviene aclarar, desacuerdo con la neu-tralización del Canal de Panamá en si. Nuestro desacuerdo se da con respecto al actual Tratado de Neutralidad, no con relación a la neutralización misma. Dedúcele de ahí que nuestro empeño debe-rá dirigirse al establecimiento de un régimen de neutralidad perma-nente que no vulnere nuestra soberanía, independencia, integridad territorial y jurisdicción ni que condicione el funcionamiento del Canal de Panamá a los intereses comerciales o de seguridad de nin-guna potencia extranjera, por cuanto a lo menos a lo que podemos aspirar es a formar parte de la comunidad internacional con todos los derechos y deberes que el derecho internacional público otorga e impone a sus miembros, esto es, sin que nuestra condición esta-tal sea disminuida o pueda ser menoscabada, como ocurre en el Tratado de Neutralidad.

*Dirección: Associate Professor Mary Addis*