El Istmo de Panamá es una de esas regiones, o enclaves, que tienen una función geográfica que cumplir, anterior y superior a su propio destino, y su historia es impulsada más por fuerzas externas que por factores endógenos. En consecuencia, atraen hacia sí sucesos importantes de la historia. Recordemos algunos ejemplos: el estrecho y canal de Corinto, durante el milenio anterior a la era cristiana, cuando la cuna de la cultura occidental estaba centrada entre el Adriático y el Egeo; el estrecho de Dardanelas, llave del Mediterráneo oriental a los países del Mar Negro, puerto estratégico y escenario de intrigas políticas desde las guerras greco-persas hasta la segunda guerra mundial; el canal de Suez, cuya historia comienza con Ramsés II en el año 1,300 a.c. y llega, convulsionada e inconclusa, hasta nuestros días; el estrecho de Málaca, puente marítimo obligado entre la India y el lejano oriente, que fue la razón de ser de Singapur, bastión creado por Inglaterra en el siglo XVIII; el estrecho de Gibraltar, conocido en la antigüedad como Columnas de Hércules, disputado hasta nuestros días entre potencias europeas; Hong Kong y Macao, enclaves europeos hasta época muy reciente, creados como emporios mercantiles de Occidente en las puertas de la China. El denominador común de la historia de cada uno de estos enclaves ha sido la ingerencia de las potencias mundiales de todos los tiempos, interesadas siempre en controlar las principales rutas del comercio mundial y los sitios estratégicos para la guerra.
Tal es el caso de Panamá, donde podemos identificar lo que el estadista de ese país, Víctor Florencio Goytía, denominó "la función geográfica del Istmo" como la directriz constante de su historia. Para Goytía, la interdependencia económica, política y social de los pueblos (lo que hoy hemos dado por llamar la Globalización) obliga a Panamá a encausar su destino en términos de su función geográfica. De allí que el Canal sea la consecuencia directa del mandato de la naturaleza, en razón de que el Istmo es la garganta geográfica más conveniente para abrir el paso de comunicación entre los océanos Atlántico y Pacífico.
Para expresarlo en otros términos, utilizaré un símil extraído de la terminología jurídica y describiré la condición del Istmo de Panamá como un "Fideicomiso de la Naturaleza". Definimos el fideicomiso como "un mandato irrevocable en virtud del cual se transmiten determinados bienes a una persona llamada fiduciario, para que disponga de ellos conforme lo ordena el que los transmite, llamado fideicomitente, a beneficio de un tercero llamado fideicomisario, (o beneficiario)". En el caso que nos ocupa, podemos identificar claramente el objeto y las tres figuras del fideicomiso:
El suelo del Istmo, que es el objeto del fideicomiso;
la naturaleza, que es la Fideicomitente;
el país, Panamá, que es el Fiduciario;
la humanidad, que es la Beneficiaria.
La responsabilidad de Fiduciario le impone al soberano del territorio ciertas limitaciones que se desprenden de su mandato y le obligan a conciliar dos fuerzas, a veces opuestas: una exógena, que responde a las realidades geopolíticas internacionales y una endógena, que es la necesidad del Estado de ejercer a plenitud su soberanía sobre el territorio objeto del fideicomiso. En el caso de Panamá, surge una interrogante adicional: ¿Es el Canal algo más grande que el país? De ser así, ¿puede el Fiduciario -- Panamá – asumir cabalmente la responsabilidad de administrar un bien común que podría ser considerado más grande que el propio estado? He aquí el difícil reto de Panamá: cómo asumir su función geográfica (que es la de administrar el encargo fiduciario) para convivir con la comunidad internacional y, a la vez, promover sus intereses propios como nación. Repasemos la historia y veamos como evolucionó la política del Istmo en relación con su función geográfica.
Durante los tres siglos de dominación española, el Istmo de Panamá conoce su primer desarrollo como eslabón de tránsito del comercio colonial. Por el eje transístmico Portobelo - Panamá pasan las riquezas del Virreinato del Perú hacia España; Portobelo, a su vez, se convierte en uno de los más importantes centros de comercio del Caribe. De esta manera, a los albores del siglo XIX el destino de Panamá estaba claramente marcado por su función geográfica y las ciudades del Istmo conocían ya el significado de los ciclos de bonanzas y recesiones comerciales, el asecho de filibusteros y la codicia de potencias extranjeras.
El año 1821 marca el primer momento decisivo del siglo XIX. El 28 de noviembre el Istmo de Panamá declara su independencia de España y en el mismo documento se adhiere, en pleno fervor Bolivariano, a la Gran Colombia del Libertador. Pero lo más notable del Acta de Independencia de Panamá es la inequívoca expresión de su vocación mercantil y la voluntad autonomista que condiciona esta adhesión. El Artículo noveno dice textualmente: "El Istmo por medio de sus representantes formará los reglamentos económicos convenientes para su gobierno interior." Esta temprana reivindicación de autonomía económica he de constituir el leit-motif que caracteriza el pensamiento económico y político del Istmo en su relación con el gobierno central colombiano durante el siglo XIX.
Uno de los primeros actos de la nueva república bolivariana fue la promulgación de leyes proteccionistas para todo el territorio colombiano. Panamá no tardó en reaccionar y solicitó reiteradamente al Congreso en Bogotá exenciones fiscales y aduaneras para la región de tránsito. También adelantó desde entonces la idea de un ferrocarril transístmico y la idea, más utópica en ese momento, de un canal interoceánico, todo lo cual fue reiteradamente ignorado en la capital. El primer revés formal se manifiesta cuando los moradores del Istmo constatan durante el Congreso Anfictiónico, el alcance del centralismo a ultranza del Libertador, formalmente plasmado en el proyecto de Constitución sometido ese mismo año a la aprobación de las repúblicas bolivarianas.
Liderados por Mariano Arosemena y José de Obaldía, un grupo perteneciente a la oligarquía mercantil de la Ciudad de Panamá redacta el 13 de septiembre de 1826 el primer manifiesto abiertamente separatista. Este documento, surgido de la clase dirigente acaudalada, no contó con el apoyo de la población tal como fue el caso durante los movimientos secesionistas del 1830 – 31 y 40. Sin embargo, el Manifiesto de 1826 fue el primer manifiesto formal de autonomía y contiene un elemento sui generis que pone en evidencia la creciente fuerza del pensamiento liberal mercantilista en Panamá y la distancia que los panameños deseaban establecer con relación a la capital andina. En efecto, basándose en el Artículo noveno del Acta de Independencia de 1821 antes citado, el Artículo cuarto del Manifiesto de 1826 expresa que Panamá debería constituirse como "país hanseático", bajo la protección de las potencias mundiales, Inglaterra, Francia y los Estados Unidos. Solo de esta manera, argumentaron los firmantes, podría el Istmo alcanzar su desarrollo como emporio comercial al cual estaba llamado por su geografía. Recordamos que el concepto de "Liga Hanseática" proviene del vocablo alemán Hanse, término con el cual se denominaban a las asociaciones de comerciantes y pasó a utilizarse para definir la liga autonómica formada por las principales ciudades mercantiles del norte de Europa entre los siglos XIII y XVII. El propósito de esta liga era promover y defender sus intereses comerciales y para ello contó con el beneplácito y la protección de las potencias reinantes.
Podemos fácilmente imaginarnos el escozor que habrá producido el manifiesto panameño en Bogotá, teniendo en cuenta el recelo que sentía la nueva república ante las ambiciones y pretensiones de las potencias europeas y los Estados Unidos sobre la región. El movimiento fue fácilmente neutralizado desde la capital, pero la motivación económica del autonomismo quedó sembrada y cobró vida nuevamente en 1830 y 1831, al momento del desmembramiento de la Gran Colombia. Las actas de ambos intentos separatistas lideradas por los jefes militares Espinar y Alzuru citan entre sus considerandos explícitamente, el hecho que el Istmo no tenía relaciones comerciales ni compromisos particulares con los departamentos que conformaban la Nueva Granada. Vale señalar que así lo entendieron también algunos en la Capital. El Senador Santandereano, Francisco Soto, quien se expresó con las siguientes palabras en el Senado Neogranadino en 1834: "por la naturaleza el Istmo de Panamá está llamado a ser independiente… y esta independencia habrá de lograrse ya antes, ya después, más tarde o más temprano, de aquí a un siglo o de aquí a un año".
El año 1849 es el segundo momento decisivo como punto de cambio en la historia del Istmo. En él, coinciden dos factores determinantes: El primero, interno, marcado por el triunfo Liberal en Nueva Granada, el cual se traduce en el otorgamiento de las anheladas franquicias comerciales al Istmo. El segundo, externo, marcado por la vertiginosa expansión territorial de los Estados Unidos, el auge del oro en California y el inicio de la construcción del ferrocarril transístmico, todo cual coloca a Panamá en el epicentro de los acontecimientos de la región.
Para quienes conocen la ciudad de Panamá del siglo XXI, resultaría difícil imaginar la conmoción que vivió durante el período de la fiebre del oro y la construcción del ferrocarril. Pero tratemos de ubicarnos: en 1849, la población estable de la ciudad contaba 6,000 almas y en los diez años siguientes se había duplicado. Durante los primeros años del auge, transitaban por la ciudad entre 4,000 y 5,000 foratseros. La repentina bonanza (correctamente calificada de "artificial y precaria" por Justo Arosemena) estremece las raíces de la sociedad panameña, sacudiendo la débil estructura económica de la zona de tránsito y alterando irrevocablemente el tejido social pre-existente. La Inflación descontrolada crea riquezas descomunales para la época y zozobra entre los pobres; la inmigración masiva de obreros extranjeros crea nuevas tensiones sociales en los arrabales; la llegada de bandoleros y ejércitos privados exacerba el caos administrativo; una nueva casta de comerciantes extranjeros desplaza a la antiguas elites (entre los veinte mayores contribuyentes al fisco en 1856, solo figuraban 3 panameños); la circulación de cuatro periódicos de habla inglesa y la aparición del dólar como medio de pago paralelo; todos éstos elementos dan una idea de la transformación radical que sacudió a Panamá entre 1849 y 1869.
Como consecuencia de estas profundas transformaciones debemos destacar un fenómeno político importante e irreversible, que fue el inevitable alejamiento de Panamá respecto al resto de Colombia. Aquí podríamos fechar la génesis y maduración de la conciencia federalista plasmada en la creación del Estado Federal, un hecho político que antecede por tres años a la creación de Confederación Granadina. Esta anhelada reivindicación es la obra política cumbre del más destacado estadista panameño del siglo XIX, Justo Arosemena, quien fuera también, para gloria de Colombia, uno de sus más ilustres pensadores y exponentes de la filosofía social y la moral política de su tiempo.
Por su cuna, Arosemena provenía de la antigua oligarquía del Istmo; por su formación era hijo de la ilustración y de las corrientes liberales de su siglo. Concebía la soberanía como un proceso lento de maduración de la identidad nacional y consolidación del ejercicio de la jurisdicción. Sostenía también que el centralismo, como sistema de gobierno era inherente a la monarquía y al despotismo. Fue un firme defensor del federalismo colombiano como forma de gobierno para Panamá pues estaba convencido de que los lazos históricos y culturales que nos unían con Colombia eran indisolubles y sostenía que solo una confederación fuerte de estados podría oponerse a las ambiciones imperialistas de los norteamericanos, a quienes calificó como "raza materialista, raza de salteadores de naciones". Los argumentos que fundamentan su posición federalista se basan en sólidas teorías y en razones históricas, geográficas, sociales y económicas. No es el caso analizarlas en este momento; sería más bien tema para otro foro; pero creo pertinente señalar dos aspectos relevantes a esta presentación: primero, que Panamá, por su condición geográfica fue precursor natural del federalismo colombiano y el modelo panameño sirvió de base para la creación los ulteriores estados de la Confederación Granadina; segundo, que, contrario a las experiencias de los años 30, 31 y 40, la creación del Estado Federal fue exitosa porque nació de un pensamiento político vigoroso, bien estructurado y fue producto de la negociación y de la acción parlamentaria, en lugar de la guerra.
Otra consecuencia política de la época del "auge falaz" fue el surgimiento de un espíritu nacionalista, nutrido de los abusos de la dominación extranjera. Con la llegada de la empresa del ferrocarril y del tránsito masivo de norteamericanos, vinieron las primeras intervenciones militares extranjeras. Al amparo del Artículo XXXV del Tratado Mallarino – Bidlack, el Gobierno de los Estados Unidos se abrogó el derecho de intervenir militarmente en los asuntos internos del Istmo y lo hizo reiteradamente, unas veces por iniciativa propia, otras a solicitud del gobierno colombiano. (De las once intervenciones norteamericanas en el Istmo entre 1851 y 1902, siete fueron de hecho y cuatro fueron solicitadas por Colombia). Este espíritu nacionalista, engendrado durante la época cuando el Istmo se encontraba aún en un estado de inmadurez e indefensión política se desarrollaría gradualmente y se manifestaría de una manera coherente a partir de 1903, cuando la frágil nación independiente tuvo que enfrentarse sola a su destino.
En 1880, la historia de Panamá vuelve a ser marcada por los acontecimientos internacionales. Desde que se inicia la construcción del ferrocarril, tanto los Estados Unidos como Gran Bretaña reviven su interés en un canal interoceánico. En 1850 firman el Tratado Clayton – Bulwer, mediante el cual creyeron haber asegurado su monopolio sobre un eventual canal en América Central. Sin embargo, tras el éxito alcanzado por Ferdinand de Lesseps con la inauguración del Canal de Suez en 1869, los ojos de este intrépido empresario francés se dirigen hacia el Istmo de Panamá y, para sorpresa de Inglaterra y Estados Unidos, en 1880 Francia había puesto su pie en el Istmo. Cabe recordar que Panamá se encontraba sumido en una agobiante recesión desde 1869, año en que se completó la interconexión ferroviaria trans-continental en los Estados Unidos y la ruta de Panamá perdió su importancia. Por ende, las perspectivas de la construcción de un canal fueron vistas como la realización de un antiguo anhelo, y también como un bálsamo que aliviaría la postración económica reinante en ese momento. Nuevamente, la función geográfica del Istmo y la ingerencia de una potencia extranjera venía al rescate de las ambiciones frustradas de los panameños.
Con el proyecto de los franceses, Panamá respiró un aire fresco y se ilusionó con el arribo de "la civilización". Ya no eran los voraces aventureros de la fiebre del oro, sino contingentes de ingenieros y técnicos que llegaron con otra lengua y otra cultura. Nuevamente, llegaron al Istmo miles de obreros extranjeros y, tras ellos, una nueva casta de comerciantes y hasta periódicos de lengua francesa. Desafortunadamente, el proyecto del canal francés resultó ser una quimera. Al cabo de diez años de esfuerzos, el proyecto terminó como un rotundo fracaso. ¿Porqué? En primer lugar por un error fundamental de diseño. En lugar de optar por la recomendación del visionario ingeniero francés, Godin de Lépinay, de construir un canal de esclusas, De Lesseps intentó replicar su obra de un canal a nivel en Suez, subestimando las dificultades de la topografía del Istmo. Tampoco estaba preparado para combatir las enfermedades tropicales, ante las cuales sucumbieron miles de obreros y técnicos. Finalmente, la falta de una financiación adecuada para cubrir unos costos que resultaron muy superiores a los cálculos iniciales, sumados a un mal manejo de dineros provocó una escandalosa quiebra financiera. En 1890 el Istmo se sumió nuevamente en otro largo ciclo de recesión económica, esta vez agravado por los eventos políticos en Colombia.
La llegada de los conservadores al poder en Colombia y la nueva constitución centralista de 1886, significó para Panamá la pérdida de la autonomía política de la que había gozado durante treinta años y con ello la eliminación de las franquicias fiscales y comerciales que habían sido la base de la actividad económica del Istmo desde 1849. Esta nueva "noche triste" en el Istmo en las postrimerías del siglo XIX se vio coronada por la devastadora Guerra de los Mil Días que, a diferencia de las guerras civiles anteriores en Colombia, tuvo a Panamá como uno de los principales escenarios de batalla. El saldo final fue de miles de muertos, la economía agraria destruida y la zona tránsito gravemente afectada. Habiendo tomado partido con la causa Liberal, el fin de la guerra significó también la derrota política.
Tal era el panorama interno en Panamá al momento cuando los Estados Unidos se lanzan a lo que podríamos calificar como su segunda etapa de expansión imperialista. Triunfantes en la guerra contra España y poseedores de nuevas colonias en el Pacífico y el Caribe, los norteamericanos dirigen la mirada ahora hacia América Central y el Istmo de Panamá cobra una renovada importancia estratégica. Para los panameños era evidente que llegaba el momento de aceptar este nuevo reto y cumplir con su función geográfica. Ante la parálisis interna causada por el centralismo colombiano; ante la incomprensión de este gobierno de las realidades geopolíticas que afectaban el Istmo de Panamá; en fin, ante la enorme distancia – física y conceptual – entre Bogotá y el Istmo, era casi inevitable que Panamá tendría que encarar su futuro, con o sin Colombia.
La fuerza del mandato fiduciario de la naturaleza impulsó al Istmo de Panamá a asumir su función geográfica. Desde su independencia de España, el Istmo se vio involucrado en una frustrante lucha política encaminada a convencer al Gobierno de Colombia para que reconociera esta realidad geopolítica y permitiera que el Istmo y el país usufructuaran del potencial de una zona estratégica de tránsito, abierta al comercio internacional. Ante la incomprensión de los políticos de la capital y la negativa del Gobierno a tomar las iniciativas requeridas, los panameños se esforzaron reiteradamente por obtener, al menos, un grado de autonomía que le permitiera desarrollar las políticas adecuadas para su bienestar económico. Sin embargo, ante el hecho consumado del rechazo del Tratado Herrán – Hay, Panamá tomó la decisión irrevocable de separarse de Colombia y asumir su propio destino.
La independencia fue un rudo despertar para Panamá. Por un lado, se materializó el viejo anhelo de auto-determinación y se vislumbró, al fin, la plena realización de su función geográfica con la construcción del canal interoceánico. Al mismo tiempo, los panameños despertaron a la realidad de la independencia con la pesada hipoteca que significó el Tratado Hay – Buneau Varilla. Para no extendernos sobre un tema que sería materia para otro foro, podemos decir que tres fueron las principales causas de conflicto incorporadas al Tratado: la soberanía menguada, la violación de la neutralidad y el pacto a perpetuidad. Estas condiciones lesivas, aunadas al lenguaje anti-jurídico y ambiguo del texto del convenio y la interpretación unilateral del mismo por parte de los Estados Unidos marcaron las relaciones entre los dos países durante los 96 años que tuvo de vigencia el Tratado.
Podemos decir que la gran lucha política de Panamá durante el siglo XX fue contra todo lo que tuvo de disolvente la penetración norteamericana como resultado de su abrumadora presencia en el Istmo y su desprecio por toda manifestación soberana de los panameños. Ante la imposibilidad de oponerse a la mayor potencia del mundo, Panamá optó por la vía de la argumentación jurídica, de la negociación y del apoyo de la comunidad internacional para hacer valer sus reclamaciones. A tal fin estableció como lineamientos de su política internacional los principios de la auto-determinación de los pueblos, la defensa de la neutralidad, la solución pacífica de los conflictos internacionales, el panamericanismo y los deberes y derechos de los estados, ganándose, de esa manera el respeto de la comunidad internacional. Seis tratados posteriores al de 1903, un sinnúmero de convenios bilaterales y la lucha de cinco generaciones de panameños impregnados de un acrisolado espíritu nacionalista culminaron, el 31 de diciembre de 1999 con la recuperación de la plena soberanía sobre su territorio y la propiedad y administración del valioso activo que es el Canal de Panamá.
De esta forma, Panamá encara el siglo XXI con el reto de asumir a plenitud el mandato fiduciario que le fue confiado por la naturaleza. Es innegable que en esta era cuando vivimos a la sombra de una potencia mundial agresiva y arrogante surgirán nuevos desafíos que requerirán más que nunca de la unión y de la solidaridad de nuestros países para superarlos. Parafraseando a Rafael Uribe Uribe, quien sostuvo que la historia de los pueblos de América se divide en tres períodos, el heroico, el anárquico y el serio, podríamos decir que Panamá y Colombia ya han superado los períodos heroicos y anárquicos de su historia y caminan hoy, juntos, por el período de la seriedad, sin traumas ni complejos.
vuelve * Intervención en la Mesa Redonda, Panamá Cien Años, Universidad de los Andes, Bogotá, 20 de octubre, 2003.
*Dirección: Associate Professor Mary Addis*
*Realización: Cheryl Johnson*
*Modificado 24/07/03*
*© Istmo, 2001*